Η ανακοίνωση των υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων άνοιξε για ακόμη μία φορά μια έντονη πολιτική αντιπαράθεση. Από τη μία πλευρά, η κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι νέοι ευρωπαϊκοί δημοσιονομικοί κανόνες δεν της επιτρέπουν να διαθέσει περισσότερους πόρους στην κοινωνία. Από την άλλη, η αντιπολίτευση κάνει λόγο για «τεχνητή λιτότητα», υποστηρίζοντας ότι υπάρχουν δισεκατομμύρια ευρώ τα οποία η κυβέρνηση επιλέγει να μην επιστρέψει στους πολίτες. Η αλήθεια, όπως συμβαίνει συνήθως στα δημόσια οικονομικά, βρίσκεται ανάμεσα στις δύο προσεγγίσεις.
Πώς δημιουργείται το υπερπλεόνασμα
Το πρωτογενές πλεόνασμα είναι η διαφορά μεταξύ των κρατικών εσόδων και των πρωτογενών δαπανών, χωρίς να υπολογίζονται οι τόκοι του δημόσιου χρέους.
Ένα μεγαλύτερο από το αναμενόμενο πλεόνασμα μπορεί να προκύψει από πολλούς παράγοντες:
- υψηλότερα φορολογικά έσοδα λόγω ανάπτυξης,
- αύξηση των εσόδων από την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής,
- μεγαλύτερη εισπραξιμότητα του ΦΠΑ(λόγω ακρίβειας) και των ηλεκτρονικών συναλλαγών,
- υποεκτέλεση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων,
- καθυστέρηση πληρωμών ή χαμηλότερη εκτέλεση δαπανών υπουργείων,
- υψηλότερα κέρδη οργανισμών της γενικής κυβέρνησης.
Στην ελληνική περίπτωση, το πρόσφατο υπερπλεόνασμα προήλθε και από την αύξηση των φορολογικών εσόδων λόγω ακρίβειας. Σημαντικό μέρος του οφείλεται και στη συγκράτηση ή καθυστέρηση δημοσίων δαπανών.
Το λάθος που γίνεται στη δημόσια συζήτηση
Στη δημόσια αντιπαράθεση κυριαρχεί ένας λανθασμένος συλλογισμός: «Αφού το κράτος έχει πλεόνασμα 6 δισ. ευρώ, μπορεί να δώσει 6 δισ. ευρώ.»
Με το προηγούμενο ευρωπαϊκό πλαίσιο αυτή η συζήτηση είχε μεγαλύτερη βάση. Με τους νέους δημοσιονομικούς κανόνες όμως τα πράγματα έχουν αλλάξει.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν παρακολουθεί πλέον μόνο το ύψος του πλεονάσματος ή του ελλείμματος. Ο βασικός περιορισμός είναι πλέον οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες.
Με απλά λόγια, κάθε χώρα διαθέτει ένα συμφωνημένο ανώτατο όριο αύξησης των δημοσίων δαπανών της για κάθε έτος. Αν το ξεπεράσει, θεωρείται ότι αποκλίνει από το εγκεκριμένο δημοσιονομικό μονοπάτι, ακόμη και αν εμφανίζει πολύ υψηλό πρωτογενές πλεόνασμα.
Γιατί δεν μπορεί να μοιραστεί όλο το πλεόνασμα
Ας υποθέσουμε ότι μια κυβέρνηση εμφανίζει υπερπλεόνασμα 6 δισ. ευρώ.
Αυτό δεν σημαίνει αυτομάτως ότι μπορεί να ανακοινώσει μέτρα ύψους 6 δισ. ευρώ.
Εάν, σύμφωνα με το εγκεκριμένο μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιτρέπει αύξηση των καθαρών δαπανών κατά 2 ή 3 δισ. ευρώ, τότε η κυβέρνηση δεν μπορεί να υπερβεί αυτό το όριο χωρίς να παραβιάσει τους δημοσιονομικούς κανόνες.
Το υπόλοιπο ποσό παραμένει ουσιαστικά ως μεγαλύτερο πρωτογενές πλεόνασμα, χρησιμοποιείται για ταχύτερη μείωση του δημόσιου χρέους ή δημιουργεί δημοσιονομικό απόθεμα ασφαλείας.
Είναι απόλυτος ο δημοσιονομικός κανόνας;
Όχι. Εδώ βρίσκεται και το βασικό επιχείρημα της αντιπολίτευσης.
Οι νέοι ευρωπαϊκοί κανόνες δεν αποτελούν έναν απολύτως άκαμπτο «κόφτη». Προβλέπουν δυνατότητες προσαρμογής και ευελιξίας σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, όπως:
- σοβαρές οικονομικές κρίσεις,
- έκτακτες γεωπολιτικές εξελίξεις,
- ορισμένες επενδύσεις,
- αμυντικές δαπάνες,
- αναθεώρηση του δημοσιονομικού μονοπατιού κατόπιν συμφωνίας με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Επίσης, όσο περισσότερα μόνιμα φορολογικά έσοδα αποδεικνύεται ότι διαθέτει μια χώρα – για παράδειγμα από τη διαρκή καταπολέμηση της φοροδιαφυγής – τόσο μεγαλύτερος μπορεί να γίνει ο μόνιμος δημοσιονομικός χώρος τα επόμενα χρόνια. Αυτό όμως δεν γίνεται αυτόματα ούτε μονομερώς από την εκάστοτε κυβέρνηση.
Η μεγάλη πολιτική επιλογή
Το πραγματικό δίλημμα δεν είναι αν υπάρχουν χρήματα. Το δίλημμα είναι πού θα κατευθυνθούν.
Μια κυβέρνηση μπορεί να επιλέξει:
- πρόωρη αποπληρωμή δημόσιου χρέους,
- δημιουργία ταμειακού αποθέματος,
- μειώσεις φόρων,
- αυξήσεις μισθών και συντάξεων,
- περισσότερες δημόσιες επενδύσεις,
- ενίσχυση της υγείας και της παιδείας.
Κάθε επιλογή έχει διαφορετικό δημοσιονομικό αποτύπωμα και διαφορετικές επιπτώσεις στη βιωσιμότητα του χρέους και στην αναπτυξιακή προοπτική της οικονομίας.
Τι σημαίνει αυτό για κάθε μελλοντική κυβέρνηση
Οι νέοι ευρωπαϊκοί κανόνες δεν δεσμεύουν μόνο τη σημερινή κυβέρνηση. Δεσμεύουν και κάθε επόμενη κυβέρνηση, ανεξαρτήτως πολιτικής κατεύθυνσης.
Είτε πρόκειται για κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας, είτε του ΠΑΣΟΚ, είτε της ΕΛ.Α.Σ είτε οποιουδήποτε άλλου κόμματος, η δυνατότητα παροχών δεν θα εξαρτάται μόνο από το ύψος του πρωτογενούς πλεονάσματος.
Θα εξαρτάται από τέσσερις βασικούς παράγοντες:
- το συμφωνημένο όριο αύξησης των καθαρών δημοσίων δαπανών,
- την πορεία του δημόσιου χρέους,
- το αν τα πρόσθετα έσοδα είναι μόνιμα ή προσωρινά,
- την έγκριση ή μη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για πιθανές αναθεωρήσεις του δημοσιονομικού σχεδιασμού.
Η πολιτική σύγκρουση γύρω από τα πλεονάσματα συχνά παρουσιάζεται με υπερβολικούς και απλουστευτικούς όρους. Η κυβέρνηση δεν έχει δίκιο όταν αφήνει να εννοηθεί ότι οι ευρωπαϊκοί κανόνες δεν επιτρέπουν καμία ουσιαστική ευελιξία. Η αντιπολίτευση όμως επίσης υπεραπλουστεύει όταν υποστηρίζει ότι ολόκληρο το υπερπλεόνασμα μπορεί να μετατραπεί σε κοινωνικές παροχές.
Η πραγματικότητα είναι πιο σύνθετη. Τα υψηλά πλεονάσματα δημιουργούν μεγαλύτερο δημοσιονομικό χώρο, αλλά αυτός δεν ταυτίζεται με το σύνολο του πλεονάσματος. Η αξιοποίησή του εξαρτάται από τους ευρωπαϊκούς δημοσιονομικούς κανόνες, τη σύνθεση των εσόδων και των δαπανών, αλλά και από τις πολιτικές επιλογές κάθε κυβέρνησης σχετικά με το αν θα δώσει προτεραιότητα στη μείωση του χρέους, στις φοροελαφρύνσεις ή στην ενίσχυση του κοινωνικού κράτους. Αυτό είναι το πραγματικό πεδίο της πολιτικής αντιπαράθεσης και θα συνεχίσει να καθορίζει τη δημοσιονομική πολιτική της Ελλάδας τα επόμενα χρόνια.